ไขความลับ! ‘ค่าไฟแพง’ ใครกำหนดราคา

 ใครกำหนดราคาค่าไฟ? 

ในทุกๆ 4 เดือน คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) จะกำหนดราคาค่าไฟตามอำนาจหน้าที่ที่ถูกบัญญัติไว้ใน พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 เนื่องจากในขณะนั้นมีความพยายามแปรรูปการไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ให้เป็นเอกชน 100% 

 ทำไม รทสช. เสนอให้ “ยุบ กกพ.” 

• การเสนอค่าไฟในแต่ละครั้ง “มีแต่แพงขึ้น” หรือ “เท่าเดิม” เห็นได้จากการที่รัฐบาลยอมเฉือนค่าไฟสาธารณะปีละราว 18,000 ล้านบาทออกจากบิลค่าไฟประชาชน แต่ กกพ. ยังเสนอค่าไฟ 3.95 บาทเท่าเดิม  
• ไม่ยึดโยงกับประชาชน เนื่องจากเป็นคณะกรรมการอิสระที่คนไทยตรวจสอบ/ถอดถอน ได้ยาก จึงควรคืนอำนาจกำหนดราคาพลังงานกลับไปที่รัฐบาลเพราะมี “คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ที่นายกรัฐมนตรีเป็นประธานอยู่แล้ว
• เอื้อเอกชน บอนไซภาครัฐ กกพ. กำหนด TOR การประมูลไฟฟ้า 8,300 เมกะวัตต์ ปิดทาง กฟผ. เข้าประมูลแข่งขันไม่ได้ เป็นการเปิดทางให้เอกชนผูกขาดโดยสมบูรณ์ 
  

 กกพ. กับ กฟผ. ต่างกันอย่างไร? 

สองหน่วยงานนี้อยู่คนละบทบาท แต่ผลลัพธ์ของงานมาบรรจบกันที่ บิลค่าไฟในมือประชาชน

จุดที่เป็นปัญหาคือ ฝ่ายที่ตัดสินใจ (กกพ.) กับ ฝ่ายที่รับผลของการตัดสินใจ (กฟผ.) เป็นคนละฝ่ายกัน และฝ่ายที่รับผลคือฝ่ายเดียวกับที่ต้องนำส่งเงินเข้าคลังแผ่นดิน

 กกพ. มีอำนาจอะไรบ้างที่กระทบค่าไฟโดยตรง?

• กำหนดอัตราค่าไฟฟ้า — ทั้งค่าไฟฟ้าฐานและค่า Ft รายงวด
• ออกใบอนุญาตประกอบกิจการไฟฟ้า — ใครสร้างโรงไฟฟ้าได้ ที่ไหน ขนาดเท่าไร
• กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขการรับซื้อไฟฟ้า — รวมถึงใครมีสิทธิเข้าประมูล
• กำกับสัญญาซื้อขายไฟฟ้า (PPA) — เงื่อนไข ระยะเวลา ค่าความพร้อมจ่าย
• กำกับผลตอบแทนและกลไก Claw Back

หัวใจของปัญหาคือ อำนาจข้อ 3 และ 4 ทำให้ กกพ. มีสถานะ "ผู้กำหนดกติกาการแข่งขัน" ในตลาดที่ตัวเองกำกับอยู่ เมื่อกติกาถูกออกแบบให้เอกชนเป็นผู้เข้าประมูลโรงไฟฟ้าใหม่เป็นหลัก โครงสร้างการผลิตของประเทศก็เปลี่ยนไปอย่างถาวรทีละสัญญา


 วันนี้ กฟผ. ผลิตไฟเองกี่เปอร์เซ็นต์?

คำตอบคือ 29% แม้คำวินัจฉัยที่ 1/2566 ของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะระบุว่า กระทรวงพลังงานให้เอกชนร่วมผลิตไฟฟ้าตามแผน PDP ไม่ขัดรัฐธรรมนูญมาตรา 56 วรรค 2 ที่ระบุว่า

“ห้ามไม่ให้รัฐโอนกรรมสิทธิ์สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานให้แก่เอกชน หรือลดสัดส่วนความเป็นเจ้าของของรัฐลงต่ำกว่า 51%” 



แต่คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ ฟ.5/2549 เพิกถอนพระราชกฤษฎีกา 2 ฉบับ เรื่องการแปลงสภาพ กฟผ. เป็นบริษัทมหาชน ถือเป็นการยืนยันหลักการว่า

“กิจการไฟฟ้าเป็นสาธารณูปโภคที่รัฐต้องอำนาจไว้ ไม่ใช่สินค้าเชิงพาณิชย์ธรรมดา” 

 จะเกิดอะไรขึ้นถ้า กฟผ. ผลิตไฟได้น้อย?

เมื่อรัฐผลิตเองน้อยลง ความสามารถในการ "ลดต้นทุน" ด้วยตัวเองก็ลดลงตาม เพราะต้นทุนกว่า 71% ถูกล็อกไว้แล้วในสัญญาระยะยาว (PPA) ที่แก้ไขได้ยาก แม้แต่ รมว.พลังงาน ก็ไม่มีอำนาจเข้าไปแก้ไข

 ทำไม กฟผ. ไม่ค่อยได้ร่วมประมูลไฟฟ้าใหม่?

กลไกที่ทำให้สัดส่วนรัฐลดลงต่อเนื่อง ไม่ได้เกิดจากการตัดสินใจครั้งเดียว แต่เกิดจากการออกแบบกติกาการประมูลที่สะสมผลทีละรอบ

• แผน PDP กำหนดว่าต้องมีโรงไฟฟ้าใหม่กี่เมกะวัตต์ ในปีไหนบ้าง
• หลักเกณฑ์การรับซื้อไฟฟ้า ระบุชัดเจนว่าใครมีสิทธิ์เข้าประมูล และทุกครั้ง กฟผ. ไม่ได้อยู่ในสมการ
• เอกชนได้สัญญา PPA ระยะยาว พร้อมค่าความพร้อมจ่ายที่ผูกพันตลอดอายุสัญญา

ทุกครั้งที่รอบประมูลผ่านไป โดยที่ กฟผ. ไม่ได้ร่วมประมูล สัดส่วนของรัฐจะลดลงแบบที่ย้อนกลับไม่ได้อย่างน้อย 20-25 ปี ตามอายุสัญญา PPA ซึ่งนี่ไม่ใช่การเปลี่ยนแปลงที่แก้ไขได้ในรัฐบาลเดียว

 กฟผ. นำส่งเงินเข้ารัฐเท่าไร?

ในช่วงเวลาเดียวกัน รัฐวิสาหกิจทั้งประเทศนำส่งรายได้รวม 79,054 ล้านบาท แต่ กฟผ. หน่วยงานเดียวคิดเป็น 1 ใน 3 ของรายได้ทั้งหมด

นั่นหมายความว่า กฟผ. คือ เครื่องจักรทำรายได้ให้แผ่นดินอันดับหนึ่ง แต่กลับเป็นหน่วยงานที่ถูกจำกัดบทบาทการลงทุนมากที่สุดในระบบ

 ทำไมถึงต้องปรับบทบาท กกพ.?

พรรครวมไทยสร้างชาติเสนอปรับบทบาท กกพ. จาก "ผู้กำหนดนโยบายและค่าไฟ"  เป็น "ฝ่ายเลขานุการของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.)" ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานอยู่แล้วซึ่งจะเป็นผู้ตัดสินใจเชิงนโยบายที่แท้จริง

 ทำไม “ฝ่ายการเมือง” ถึงควรตัดสินใจเรื่องค่าไฟ?

ค่าไฟไม่ใช่เรื่องเทคนิคอย่างเดียวแต่คือการจัดสรรภาระระหว่างคนในประเทศ การตัดสินใจว่า "จะให้ประชาชนจ่ายเท่าไร ให้ผู้ผลิตได้ผลตอบแทนเท่าไร และรัฐจะแบกเท่าไร" คือการเลือกเชิงคุณค่า ไม่ใช่การคำนวณทางวิศวกรรม

หลักการที่ถูกต้องควรจะเป็น ใครก็ตามที่ตัดสินใจเรื่องเงินในกระเป๋าประชาชน ต้องพร้อมถูกประชาชนตรวจสอบและถอดถอนผ่านกลไกประชาธิปไตย ซึ่งปัจจุบันโครงสร้างนี้ยังขาดหายไปใน กกพ. 

 ถ้า กฟผ. เข้าประมูลไฟฟ้าได้ ประชาชนได้อะไร?

คำตอบคือ “รายได้รัฐเพิ่ม-รายจ่ายประชาชนลด” 

รายได้รัฐเพิ่ม

• กฟผ. สร้างและเดินโรงไฟฟ้าใหม่ ทำให้มีรายได้และกำไรจากการผลิตเอง
• กำไรที่เกิดขึ้นจะนำส่งเข้าคลังโดยตรง
• ต่างจากกรณีเอกชนได้สัญญาประมูล กำไรจะถูกจัดสรรไปยังผู้ถือหุ้น

รายจ่ายประชาชนลด

• กฟผ. ในฐานะรัฐวิสาหกิจ ไม่ได้มุ่งแสวงหากำไรสูงสุด
• อัตราผลตอบแทนที่ต้องการต่ำกว่าเอกชนที่ต้องตอบโจทย์ผู้ถือหุ้น
• ต้นทุนต่ำกว่า สะท้อนผ่านโครงสร้างราคาไฟฟ้า

ต้นทุนการเงินที่ถูกกว่า

• โครงการโรงไฟฟ้าคือธุรกิจที่ใช้เงินทุนสูง ต้นทุนจึงเป็นองค์ประกอบใหญ่ของค่าไฟ
• รัฐวิสาหกิจระดมทุนได้ในต้นทุนต่ำกว่าเอกชนโดยทั่วไป
• ทุกจุดที่ต้นทุนการเงินถูกลง = ค่าไฟถูกลงตลอดอายุโครงการ 25 ปี

 นี่คือการ "ผูกขาดโดยรัฐ" หรือไม่?

ไม่ใช่! ข้อเสนอนี้ไม่ได้ห้ามเอกชนผลิตไฟฟ้า และไม่ได้ยกเลิกสัญญาที่มีอยู่ สิ่งที่เสนอคือ "การแข่งขันที่เท่าเทียม" 



ถ้าเชื่อว่ากลไกการประมูลคือการแข่งขันให้ได้ “ราคาถูกที่สุด” ก็ต้องให้ผู้แข่งขันเข้าครบทุกราย รวมถึงหน่วยงานที่มีต้นทุนทุนต่ำที่สุดและคืนกำไรให้แผ่นดิน 100% การสกัดไม่ให้ กฟผ. เข้าร่วม คือการทำให้ผลการประมูลแพงกว่าที่ควรเป็น

 แล้วใครจะคุ้มครองผู้ใช้ไฟฟ้า ถ้าลดบทบาท กกพ.?

แยก "อำนาจกำหนดนโยบาย" ออกจาก "อำนาจกำกับทางเทคนิคและคุ้มครองผู้บริโภค"

การลดบทบาท กกพ. ในเชิงนโยบาย ต้องมาพร้อม การเพิ่มความโปร่งใสของ กพช. เพราะนี่ไม่ใช่การย้ายห้องปิด แต่คือการย้าย การตัดสินใจไปสู่เวทีที่ประชาชนตรวจสอบได้

• เปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะ ทั้งโครงสร้างต้นทุน สมมติฐานค่า Ft เงื่อนไขสำคัญของสัญญา PPA
• รับฟังความเห็นก่อนตัดสินใจทุกครั้งที่ปรับโครงสร้างค่าไฟ
• มติของ กพช. ต้องถูกตรวจสอบได้โดยกลไกรัฐสภา
• เรียกคืนผลตอบแทนส่วนเกินกลับสู่ประชาชน ผ่านกลไก Claw Back 

 ผลลัพธ์ที่จะเกิดขึ้น

อำนาจทางนโยบายอยู่ที่ กพช. → กฟผ. ผลิตไฟฟ้าเองมากขึ้น → กำไรเข้าคลังมากขึ้น → ต้นทุนระบบต่ำลง → รายได้รัฐเพิ่ม รายจ่ายประชาชนลด